秦刚:以浙江及四川世行项目为例看农村污水治理的不同模式
时间:2019-06-08 16:34

  5月30日,世界银行集团高级供排水专家秦刚在“2019(第五届)环境施治论坛”上以浙江及四川世行项目为例,介绍了农村污水治理的不同模式。

  “中国农村污水面临着重大挑战:首先,中国村镇污水处理起步晚,各省边实践边探索,付出了不少学费和代价;其次,考核时间太紧迫,地方没有充分时间调研筹划,时间表太紧的话,在一定程度上违反了基础设施建设的一般规律,投资的效率和效果将会大打折扣。”世界银行集团高级供排水专家秦刚曾在“2018(第四届)环境施治论坛”上总结了中国村镇污水治理项目经验。◇=△▲5月30日,他在“2019(第五届)环境施治论坛”上以浙江及四川世行项目为例,介绍了农村污水治理的不同模式。

  世界银行集团与中国的合作始于1980年,▷•●截至2018年6月30日,世行累计向中国提供贷款619.1亿美元,覆盖领域包括交通、能源、城建、环保、农业、教育、卫生、扶贫等。引“资”又引“智”,其中,早些年在市政污水处理领域,征收污水处理费就是通过世界银行项目引入中国的。

  世界银行和世界银行集团是两个概念,世界银行是世界银行集团的组成机构之一。世界银行集团以“终结极度贫困,促进共享繁荣”为宗旨,包括以下五个机构:IBRD(世界银行)、IDA(国际开发协会)、IFC(国际金融公司)、MGA(多边投资担保机构)、ICSID(国际投资争端解决中心)。

  世界银行集团近年来在中国参与了多个农村供排水及卫生项目(下述世界银行集团所参与的农村供排水及卫生项目统称为“世行项目”),比如,西部省份农村供水、环境卫生及健康促进项目(2007年)、宁波新农村发展项目(2010年)、浙江农村生活污水处理及饮水系统建设项目(2014年)、四川德阳旌阳区水环境PPP项目(预计2019年)。

  西部省份农村供水、环境卫生及健康促进项目(2007年批准)覆盖陕西及四川省的25个县,贷款与赠款相结合,贷款(赠款)方为世界银行、英国国际发展部及联合国儿童基金会,以农村饮用水安全、卫生厕所、行为改变为项目目标。

  宁波市农办和村镇政府参与的宁波新农村发展项目(2010年批准)是第一个在村里接户做农村污水处理设施的项目,采用政府投资(世行贷款+配套资金)形式。项目覆盖宁波市的150个村庄,大部分位于水源保护区内,项目内容为建设村级生活污水收集与处理设施。

  “世界银行集团团队和宁波环保部门当初针对包括农村污水出水标准在内的整个方案进行了多轮磋商。污水管户均接户费用1600人民币(包括简单的卫生器具),开始想让村民负担一部分,不可行,后来政府全部买单了。”秦刚谈到,◇•■★▼开始计划让村委(社区)负责运维,项目执行期间发现村委不具备运维能力后,直接交给专业运维公司。同时,该项目也面临着一些困难和挑战:农民及村集体的配合意愿、征地拆迁(政策处理)、可持续运维。该项目做了很多探索性工作,在世行同类项目历史上具有里程碑意义,对以后世行项目和国内其他项目影响和借鉴意义非常大。

  浙江农村生活污水处理及饮水系统工程建设项目(2014年批准)涵盖安吉、富阳、天台及龙泉四个县市区的超过20个集镇及1000余个自然村,项目内容(污水部分)为建设村级及集镇生活污水收集与处理设施。项目实施单位突破农办系统,直接指定为四个县市区的五个县级水务公司,在前期规划时就已确定了运营维护主体。

  秦刚在总结从宁波到浙江项目时提到,排放标准经历了从考核总氮到考核氨氮的转变,生物滴滤池技术进行了升级,运维单位负责规划与施工管理,最大程度提高了主观能动性,符合可持续发展的原则,与国际接轨,也避免了后期出现的“扯皮”现象。

  2015-2016年间,▼▲中央及地方政府开始高度重视农村环境综合整治,农村生活污水处理全面铺开。农村生活污水处理投资具有环境及社会效益,但是没有直接的经济回报,因此吸引不了民间资本,各级政府是投资主体。随着新预算法的实施,地方政府借债又受到严格限制。▪•★因此,在政府的大力支持下,PPP在中国得到井喷式发展,但同时也暴露出非常多的问题。▼▼▽●▽●

  在上述大背景下,国家发改委及财政部与世界银行合作,在2019-2021财年备选项目规划中,计划在四川省做一个跟国际接轨的农村供排水PPP示范项目:世行贷款2020财年四川省德阳市旌阳区水环境治理PPP项目。▪…□▷▷•秦刚着重介绍了该项目目前的进展情况。四川德阳属于长江上游,目前面临两个环保考核问题,一是农村生活饮用水源保护,一是长江上游农村生活污水处理。

  秦刚坦言,德阳PPP项目在去年初开始准备时,就具有中国农村生活污水处理领域PPP项目的所有典型特征:可研报告是传统的建设工可,运行维护没有涉及;农村生活污水排放标准过高;现有污水场站管网配套严重不足,一些场站无法正常运行;缺乏对现有资产的尽职调查。▲=○▼PPP设计上,以工程建设为主,虽然设置了些考核指标,但是对运维总的来说考虑不充分;政府与社会资本的风险分担机制不是很完善;财务测算缺乏一个详细的成本费用模型(OPEX)作为支撑。

  面对以上问题,•□▼◁▼世界银行集团团队和旌阳区政府合作解决了一个又一个困难,与各级环保部门沟通,最终解决了小规模村庄农村生活污水处理站的排放标准问题。一份扎实的可研报告是PPP项目成功的基础。区政府重新雇佣可研供应商编制可研报告。新版可研报告中有详细的综合水量预测(灰色人口预测模型)、技术方案比选、运维安排(SPV公司的运营架构)、投资(CAPEX)及运营成本(OPEX)模型。另外,旌阳区政府聘请国际金融公司(IFC)做政府的交易顾问。

  “一个真正的PPP项目,建安成本只是冰山浮在水面上那一小部分,水面下的部分比水面上更多。水下部分包括工具、零件、维修、档案、○▲-•■□预防性维护、应急性维护等等。一个真正的水业PPP项目,政府跟社会(私营资本)应该像长期开发和管理一座花园一样合作,不能把眼睛只放在建设、运维某一方面”,秦刚介绍了目前四川德阳市旌阳区水环境治理PPP项目目前的进展情况。◁☆●•○△该项目的PPP架构正在设计中,基于如下的成果:

  2、◇…=▲◆▼法律尽职调查:现有资产在土地利用手续、报建手续等方面是否合规,是否有历史遗留问题,如何解决?国家及四川省对涉及到提供公共服务的SPV架构有哪些法律上的规定?SPV公司有哪些收入是应纳税收入?现有运维人员的年龄、知识跟雇佣方式?接收或者安置要符合哪些法律法规的要求?等等;

  在项目准备期间,世界银行集团还进行了如下的课题研究(项目层面):水价研究、政府及社会资本的风险分担机制研究、既往水行业PPP项目的经验跟教训总结。★△◁◁▽▼

  秦刚提到,目前在项目设计中还面临着几大挑战:(1)地方政府债务逼近红线,无法做为借款人,世行贷款只能贷给SPV或者平台公司;(2)中型及以上污水处理场站环保部门要求达到准四类地表水标准,运行成本极高。现有水费收入不足以覆盖供排水场站的的运维成本,更不要提覆盖建设成本。排水管网维护成本没有太多可供参考的实际基线)很多水行业PPP项目实施过程中,▽•●◆地方政府在付费方面存在不及时、不足额的问题(认账,但是没钱付),社会资本方对参与新的PPP项目非常谨慎。目前,IFC正在做市场测试(market sounding test),世界银行考虑在项目中引入担保机制(guarantee)。

  最后,秦刚总结,农村污水治理项目,无论政府投资还是采用PPP模式,都要克服如下的行业弊端:不切合实际的水量跟人口预测,◆■◆◁•过高的进水量跟污染物负荷;与本地实际情况脱节的农村生活污水排放标准;重场站,轻管网,不考虑接户;重建设,轻运维;财务负担超出政府承受能力。

  他还特别指出,如果采用PPP模式,•●除了要克服上述的行业弊端,整个PPP项目的设计要以提供服务为最终目的,合理分担政府及社会资本方的风险。只有风险分担合理、各方面因素考虑充分、★◇▽▼•●财务测算准确的PPP项目,才能长久存活下去(不会中途散伙)。

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